DISTINCIÓN ENTRE PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO Y PROCEDIMIENTOS SIMILARES

Publicado: mayo 4, 2015 en APUNTES
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El procedimiento sancionatorio, objeto del presente estudio, no debe confundirse con otros trámites similares que se cumplen en el seno de la Administración Pública, tales como:

  • La sustanciación de asuntos de naturaleza eminentemente jurisdiccional, en los que la Administración actúa como arbitro entre dos partes en conflicto; y
  • La realización de actos de sustanciación por los órganos de la Administración en funciones de policía judicial.

Procedimiento sancionatorio vs procedimiento administrativo arbitral.

En primer lugar interesa distinguir el trámite encaminado a aplicar una sanción administrativa, de los procedimientos administrativos jurisdiccionales o arbitrales, pues  en algunos casos, la jurisprudencia ha calificado de jurisdicionales actos de eminente carácter sancionatorio, como son los actos disciplinarios[1]; y (ii) en otros supuestos, especialmente cuando en el procedimiento sancionatorio interviene un denunciante, se tiende a calificar, a priori, dicho procedimiento, como jurisdiccional[2].

Al respecto, observamos que cuando la Ley atribuye a la Administración jurisdicción para resolver un conflicto entre partes (vgr. procedimientos de regulación de viviendas, jurados de agua y reenganche de trabajadores investidos de fuero), la actuación del órgano administrativo es la de ser un arbitro imparcial en una controversia que le es ajena[3], en tanto que en el procedimiento sancionatorio, la administración tiende a reprimir las infracciones al ordenamiento administrativo, sea éste general (sanciones de policía general), sectorial (sanciones de policía especial) o interno (sanciones disciplinarias o correctivas).

La natural diferencia entre potestad sancionatoria y jurisdiccional, tiene importantes manifestaciones en los aspectos adjetivos o de procedimiento, tales como:

a.- El procedimiento jurisdiccional o arbitral que se sustancia ante la Administración Pública, encaminado como está a solucionar un conflicto entre dos partes, sólo puede iniciarse a solicitud del interesado, de manera que no cabe su apertura oficiosa por parte de la Administración Pública. En cambio, el procedimiento sancionatorio se inicia, de ordinario, mediante una decisión oficiosa del órgano competente.

b.- En el procedimiento administrativo jurisdiccional o arbitral (también llamado por un sector de la doctrina procedimiento cuasijurisdiccional), al igual que en el proceso judicial ordinario, rige el principio de que las partes están a derecho, de manera que -salvo el supuesto de suspensión del procedimiento- no es necesario notificar a las partes de los actos que se van produciendo en su curso[4]. Distinto es lo que ocurre en el procedimiento sancionatorio, en el cual rigen plenamente los principios ordinarios sobre notificación de los actos administrativos.

c.- El procedimiento administrativo jurisdiccional es disponible por las partes, de allí que puedan darse en él todos los mecanismos de autocomposición  (desistimiento, convenimiento y transacción). Ello no sucede en el procedimiento sancionatorio, toda vez que, (i) tratándose de un procedimiento que sólo puede ser iniciado de oficio, el desistimiento del interesado -denunciante- o la inadmisbilidad de su denuncia no produce necesariamente el cierre del trámite; y (ii) de otra parte, siendo que el ejercicio concreto de la potestad sancionatoria de la Administración constituye un asunto de orden público, resulta en principio, ilegal, la celebración de transacciones en esa materia.

Procedimiento sancionatorio y actuaciones de policía judicial.

El procedimiento sancionatorio tampoco debe confundirse con las actuaciones de instrucción que realizan algunos órganos de la Administración Pública, en colaboración con los Tribunales de Justicia Penal, destinadas a averiguar y hacer constar la perpetración de los hechos constitutivos de delitos penales, los presuntos agentes, y el aseguramiento de las personas y de los objetos (activos o pasivos) de la perpetración.

Existen, en efecto, diversos órganos pertenecientes a la Administración Central y Descentralizada, que realizan, como funciones ordinarias  o eventuales , actividades de instrucción de procesos judiciales penales.

Las actuaciones realizadas en ejercicio de esas potestades de policía judicial, no tienen naturaleza administrativa y, consecuentemente, el procedimiento que cumplen los órganos de la Administración en esos casos no es un procedimiento administrativo, así como tampoco son administrativos los distintos actos (informes, experticias, comisos, etc.) que se producen en desarrollo de esas actividades de instrucción. El carácter estrictamente judicial de esas actuaciones, se hallaba consagrado en el Parágrafo Unico del artículo 72 del Código de Enjuiciamiento Criminal, norma que a la par de prever la figura de los órganos de Policía Judicial (numerales 4 y 5) como instructores del proceso penal, determinaba que “Los funcionarios que instruyen el sumario, cuando no lo sean los Tribunales de la causa, se considera que actúan por delegación de éstos”.

Es un error, entonces, pretender impugnar las actuaciones de instrucción del proceso penal, realizada por los órganos administrativos, mediante las vías de impugnación típicas de los actos dictados por la Administración. En este sentido, la Sala Político-Administrativa, en sentencia de fecha 11 de agosto de 1994 (Caso: Figueredo Planchart), al resolver la acción de amparo incoada -conjuntamente con recurso de nulidad- contra un informe de instrucción producido por la Contraloría General de la República, en la cual se alegaba la violación del derecho de defensa en razón de que no se había notificado al investigado, afirmó que “…la Contraloría General de la República puede recabar, sin necesidad de citar a quienes pudieren resultar afectados, todas las pruebas que estime necesarias para los casos en que pueda derivarse responsabilidad civil o penal y, al finalizar esa labor, remitirla al Fiscal General de la República a fin de que en forma inmediata inicie los procesos judiciales a que hubiere lugar.. (..) esta Sala estima que el agravio a los derechos a la defensa, al debido proceso y a un juicio justo, resulta imposible e irrealizable por parte del Contralor General de la República en cumplimiento de las labores de sustanciación que la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público le acuerda, pues esas gestiones son precisamente fases previas al inicio de los procesos judiciales, en los que va de suyo la participación de los interesados”.

Hay que añadir, sin embargo, que cuando una autoridad pública actúa con la doble condición de funcionario instructor del proceso penal y de funcionario con potestad para aplicar sanciones administrativas, debe escindirse con claridad los actos de instrucción penal, y los cumplidos en ejercicio de las potestades sancionatorias-administrativas, ya que en la emisión de estos últimos son plenamente aplicables los principios generales del procedimiento administrativo sancionador.

[1] Así, en sentencia de fecha 28 de marzo de 1985 (Caso: Ruíz Becerra), la Sala Político-Administrativa del Supremo Tribunal calificó de jurisdiccional una decisión disciplinaria (destitución) dictada por el Consejo de la Judicatura.

[2] Por ejemplo, el procedimiento sancionatorio seguido por PROCOMPETENCIA, con motivo de la presunta operación de concentración económica celebrada entre Coca-Cola y Hit de Venezuela, fue calificado, debido a la activa participación del denunciante (Pepsi), como un procedimiento “jurisdiccional” celebrado en el seno de la administración (Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 5 de mayo de 1997).

[3] Rondón de Sansó, Hildegard. Los Actos Cuasijurisdiccionales. Edic. Centauro, 1990. Pág. 58.

[4] Cfr. Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 8 de febrero de 1990.

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